یک قرن اصلاح

اکنون خبرها از مجلس شورای اسلامی حکایت از آن دارد که کمیسیون صنایع و معادن برخی از قوانین بخش معدن را اصلاح و تصویب کرده است و اکنون این موضوع در نوبت صحن علنی است. براساس این گزارش  یکی از مهم ترین محورهایی که در این قانون به آن پرداخته شده ، معادن راکدی است که به صورت پروانه های اکتشاف و یا بهره برداری دست اشخاص باقی مانده و فعالیت مفیدی در این معادن انجام نشده است. از دیگر موارد اصلاح شده ساماندهی و تسهیل استعلامات صدور پروانه بهره برداری و مسائل مربوط به محیط زیست و منابع طبیعی است، همچنین  ثبت مشروط معادن و ابقای شورای معادن در استان‌ها و تغییرات اساسی در بحث حقوق دولتی معادن از موضوعاتی است که در این اصلاحیه قرار است، تصویب شود. اما اکنون سوالی که مطرح می‌شود این است که آیا این اصلاحیه تغییری در وضعیت فعلی معادن ایجاد خواهد کرد یا خیر. برای رسیدن به پاسخ به این سوال در« روزگار معدن» قانون معادن ایران را بررسی کرده‌ایم. در سال‌های پایانی قرن سیزدهم، نخستین قانونی که برای معادن ایران نوشته شد ۲۴ ماده داشت و در آن بر مواردی از جمله مجوز استخراج، حق مالکیت و حقوق دولتی تأکید شده بود. پس‌از آن در سال ١٣١٧ قانون معادن با تغییر و اصلاح به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قانونی ۱۷ ماده‌ای که در آن مواد معدنی دسته‌بندی و میزان حقوق دولتی به‌صراحت بیان شده بود و همچنین در ماده ١٣ آن به مدت پروانه‌‌های اکتشاف و استخراج معادن پرداخته‌شده بود. «این پروانه‌ها نباید از ده سال کمتر و از شصت سال بیشتر باشد.» این قانون همچنین می‌گفت که معدن در هر ملکی که واقع‌شده باشد، متعلق به صاحب آن ملک است و اگر در اراضی‌ای واقع باشد که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت است. آن‌طور که پژوهشکدۀ تاریخ معاصر نوشته، سال ۱۳۲۸ این قانون یک‌بار دیگر دستخوش تغییر شد و این‌بار ترکیب شورای عالی معادن در آن تعیین شد. زمان تغییر بعدی سال ١٣٣٦ بود که قانونی برای معادن تصویب شد که برگرفته از قانون معادن بلژیک بود. بعدازآن تا دهه ۴۰ و زمان تغییرات بزرگ در کشور شاهد اتفاق خاصی نبودیم.  بیست سال بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، یعنی در سال ۱۳۷۷ قانون دیگری برای معادن نوشته شد. این قانون فرق چندانی با قوانین پیش از انقلاب نداشت، اما ماجرا این بود که پیش از انقلاب پهنه‌های معدن‌کاوی وسیع اما تعدادشان اندک بود. این موارد طی دهه‌های متمادی افزایش افسارگسیخته‌ای پیدا کرد. همین خلأ قانونی هم دلیل ایجاد تعارض گسترده میان جامعه محلی و معدن‌کاوان شد. قانون معادن ۱۰ سال بعد از تدوین دوباره‌اش، در سال ۸۷ هم مورد بازنگری قرار گرفت و بنابر گفته کارشناسان در آن سال تفاسیری مغایر با الزامات قانون و آیین‌نامه‌های موجود معادن توسط وزارت صنایع و معادن وقت باعث شد روند اکتشاف ذخایر معدنی کشور به سمت اشتباه برود. «پنج سال بعد از آن تاریخ بود که اشتباهات رخ نشان داد و در سال ۹۲ آیین‌نامۀ جدیدی برای قانون معادن تصویب شد که به تفسیر اشتباه سال ۸۷ جنبه قانونی می‌داد» در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آن‌ها به خوبی پرداخت‌نشده و مغفول مانده‌اند. این مباحث که به مشکلات تبدیل‌شده‌اند، موجب بی‌انگیزگی بهره‌برداران و مردم شده است. برای نمونه یکی از این موارد «اجازه برداشت محدود است»؛ در بسیاری از موارد دیده ‌شده که این اجازه برداشت باعث ایجاد ضررهای جبران‌ناپذیری به ذخایر معدنی کشور می‌شود.  از طرفی، «دریافت ناقص حقوق دولتی تخصیص‌یافته»، «معافیت مالیات برای مواد خام» و «عدم توجه به استخراج و فروش سنگ‌های قیمتی» از دیگر مواردی هستند که قانون فعلی معادن از آن‌ها غافل شده است. در این راستا، در طرح اصلاح قانون معادن که توسط نمایندگان مجلس ارائه‌شده است، مواردی ذکرشده که علاوه بر بهبود اوضاع معادن، به بهره‌برداران نیز توجه می‌شود. لذا در طرح اصلاح قانون معادن به مباحثی پرداخته می‌شود که موجب بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معدن می‌شود. این گزارش در وهله‌ اول به مشکلات قانون معدن فعلی پرداخته است؛ پس ازآن نیز طرح اصلاحی این قانون ارائه‌شده است.

اجازه برداشت محدود

در ماده ۱۳ قانون، اجازه برداشت محدود در شرایط خاص به مکتشفان و بهره‌برداران داده‌شده است. این اجازه برداشت باعث ضررهای جبران‌ناپذیر می‌شود.  همچنین در این قانون ذکر شده است که برداشت محدود برای فعالیت‌های آزمایشگاهی تا حد یک تن بدون پرداخت حقوق دولتی امکان‌پذیر است؛ اما از طرفی، در بسیاری از موارد به بیش از این مقدار ماده معدنی نیاز است و همچنین قصد مکتشف نامشخص است. ازاین رو به نظر می‌رسد با توجه به اینکه برداشت محدود تنها یکبار و به ‌قصد کسب سود انجام می‌شود و برخلاف بهره‌برداران هیچ‌گونه تعهدی نسبت به ذخیره و مناطق اطراف ندارد، باید حقوق دولتی بر اساسی محاسبه شود که درآمد دولت از آن با یک معدن متوسط در آن منطقه، یکسان باشد.  بر این اساس کارشناسان پیشنهاد می‌دهند که میزان حقوق دولتی پرداختی افراد دارای مجوز برداشت (با هر میزان برداشت) با متوسط معادن اطراف برابر باشد؛ یعنی حقوق دولتی یک معدن تجهیز شده را بپردازد.

تخصیص حقوق دولتی دریافت شده

بر اساس قانون معادن درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی باید در راستای خاصی مصرف شود؛ اما به علت درگیر بودن دولت‌ها با کسری بودجه این اتفاق نیفتاده است. این موضوع می‌تواند ریشه بسیاری از مشکلات مردم و دیگر دستگاه‌های اجرایی باشد. برای حل این معضل، مجلس تخصیص ۱۰۰ درصد اعتبارات و ایجاد یک صندوق جداگانه برای واریز مبالغ ناشی از واریز حقوق دولتی توسط بهره‌برداران را در تبصره و ماده جداگانه عنوان کرده است، اما این دو مورد به دلیل ایجاد هزینه برای دولت و عدم جذابیت در همکاری به دلیل دریافتی ناچیز دولت راه‌حل مناسبی نیستند. لذا پیشنهاد می‌شود تصمیم‌گیری در این خصوص، با تعامل بین بهره‌برداران و برخی سازمان‌های ذی‌نفع صورت گیرد.

مواد خام و راهبردی

تبصره ۱۱ ماده ۱۴ قانون معادن فعلی به شناخت مواد خام می‌پردازد. همچنین در تبصره ۸ این ماده، موضوع معافیت مالیات برای صادرات آن مطرح شده است. در این راستا، نیاز است که معیارهایی وجود داشته باشد. ویژگی صنایع پایین‌دستی می‌تواند تا حد قابل قبولی خام بودن یک ماده معدنی را مشخص کند. از طرفی، نیاز است مشوق‌هایی برای ایجاد و توسعه زنجیره‌های ارزش آن‌ها مشخص شود. همچنین، برای صادرات آن مواد به‌صورت خام، علاوه بر لغو معافیت صادراتی، جریمه‌هایی نیز در نظر گرفته شود.

سنگ‌های نیمه‌قیمتی و نمونه‌های نادر

در قانون فعلی، از بحث مربوط به سنگ‌های قیمتی و نمونه‌های نادر موجود در برخی معادن غافل شده است. با توجه به اینکه این نمونه‌ها جز ثروت ملی محسوب می‌شوند، باید ترتیبی جداگانه برای استخراج و فروش آن‌ها در نظر گرفت. تعیین جوایز نفیس برای یابندگان یا اولویت دادن آنها در مزایده‌ها و مناقصات معدنی می‌تواند راهکاری مناسب برای این موارد باشد. در ادامه به مباحثی که در طرح اصلاح قانون معادن ذکرشده است پرداخته می‌شود.

بازسازی و احیا

در این مرحله که آخرین حلقه فعالیت‌های معدنی است، بهره‌بردار هنگام استخراج یا پس از اتمام ذخیره معدنی اقدام به ترمیم خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های خود می‌کند. این‌کار باعث بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معادن می‌شود. در ایران این وظیفه بر عهده سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری قرار دارد. درنتیجه، هیچ راهبردی برای اجرای این قسمت از زنجیره در معادن کشور وجود ندارد.  لذا این تغییر باید در تعاریف مربوط به طرح بهره‌برداری و پروانه بهره‌برداری در ماده ۱ و ۲۶ به این صورت ایجاد شود که بازسازی و احیای مناطق معدنی بر عهده بهره‌بردار بوده و چگونگی انجام و هزینه‌های لازم آن باید در طرح بهره‌برداری ذکر شود.